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8年20万户,可以保障居住正义吗?
上传时间:2020-08-12点击:367次

2016大选在即,本文关注总统候选人所提出的居住议题。两个月前,民进党总统候选人蔡英文几次谈及其住宅政策。其后两个月间,国亲两党候选人,朱立伦及宋楚瑜陆续针对居住议题提出竞选政见。本文速写近几个月在台湾英国两地,针对居住议题的讨论,盼能引发更全面可行之对策探讨。

8年20万户,可以保障居住正义吗?

总统候选人的居住政策政见

民进党总统候选人蔡英文去年10月份公布的住宅政策[1]指出:

「住宅问题是政府对于人民居住权利的重视和保障。她要以「居住政策」、「房市治理政策」与「房市产业政策」三大政策,解开现有的结构困境,逐步引导整体住宅的健全发展。「我们的目标,就是要建立符合民生需求的住宅政策,以及可以有效发展内需的不动产产业体系。」新政策主打8年内规划与办理20万户社会住宅,并以兴建、空余屋、容积奖励方式取得。」

国民党总统参选人朱立伦去年11月20日提出「保障居住权、人人安心居」住宅政策[2]:

「计划结合现有空屋、租屋补贴及出租租税减免等方式,让社会住宅达到20万户……社会住宅是手段不是目的,多数民众以拥有自有住宅为最高目标,并不想永远住在社会住宅。……应透过行政法人等组织强化租屋平台运作,并让豪宅市场、一般民居市场脱钩,政府则监督但不干预市场运作。」

亲民党总统参选人宋楚瑜去年12月7日在脸书表示[3]:

「总统候选人得对高房价议题提出对策,但我特别要提醒,我们要让国人普遍能住得起好房子,而不是看得到却住不到的『烂房子』,做为政府的领导人,面对人民会遭受生命财产灾害冲击的时候,我们不能心存侥倖。我提出的防救灾政策,包含推动「防灾型都更」,成立救灾总署,修正灾害防救法,建立资料库进行整体国土规划。……将来我执政的时候,会释出国有土地,都会区的老旧住宅进行『防灾型都更』,把会地震倒塌的房子换成稳固的新房子,并从这样的都更获得社会住宅……」

事实上,在无壳蜗牛运动(1989)经历了超过四分之一个世纪后的今天,台湾要面对的居住问题已经不只民生经济层面的「量」及「发展产业内需」问题。但从几位候选人所提的政见来看,除了蔡英文有(相较之下)比较细腻的阐述之外,其余两位候选人的政见甚至不见如何落实之端倪。尤其宋先生的「释出国有土地,都会区的老旧住宅进行防灾型都更,把会地震倒塌的房子换成稳固的新房子……」等说法,关注的焦点集中在都市防灾建物安全与都市更新,而非居住正义的确保。笔者认为「房事」不必要与都市更新挂勾,尤其台湾许多城乡并无「更新」之必要;另外,国有地(公共财)的释出与使用,也是另外一个课题,也不必然与更新或居住政策挂勾。

在进入「量与内需」的讨论之前,英国做为欧陆社会住宅提供的垫底者(或,相反视角,房价租售市场翻扬的资优生),公部门学界及民间团体对居住议题的讨论,或可做为借镜。

Crisis,whathousingcrisis?Wejustneedfreshthinking

SimonJenkins日前在《卫报》的一篇文章[4]以嘲讽的标题指出,「危机?什幺居住危机?我们需要的只是一个崭新的思维」。文章刊登一天之内引起一千多篇的回应讨论。SimonJenkins所谓的新思维主要根基于新古典自由主义,他以笼统概括的数据提出,经济蓬勃发展的伦敦平均房价可能是50万英镑,但是在北英格兰的平均房价是15万英镑,甚至在距曼城市中心约3公里的Salford只需要6万5千英镑就可以有个像样体面的家。他所谓的「新思维」包括,空屋率的再使用,行政效率的提升,住房需求是「需要」(need)还是「需求」(demand),僵化的规划(planning)系统的再检讨,税制检讨,需求的对位(location)……等。在这样的讨论基础上,他认为没有「危机」的问题。

这样的论述引起相当大的讨论声浪。伦敦大学Bartlett规划学院学者MichaelEdwards发表另一篇回应[5],从社会主义观点出发逐条回应SimonJenkins论述的盲点及谬误之处。MichaelEdwards认为住宅是英国的首要政策议题,其他有关移民危机、国家健保危机、或贫穷危机摆在住宅危机面前,相形见绌。他部分同意Jenkins的观点,认为住房危机是贫困和不平等在面对房价上涨的部份(只是部分)症状(housingcrisisispartly(onlypartly) asymptom–asymptomofpovertyandinequalityfacingtherisingcostofhousing)。Edwards进一步指出Jenkins的盲点,认为土地所有权人的角色及恶化不平等的租金是一个明显且重大的关键。

伦敦以外的英格兰城市

《约克夏报》在2015年10月底,邀集了产官学界,针对住宅议题展开对话,希望藉由这些具有影响力的声音,共同讨论关键议题,进一步协助未来居住政策的制定[6]。

面对里兹(Leeds)的社会住宅短缺问题(目前在等候名单上有2万5千位申请人,但仅有5千500户空屋;据统计在2028年,里兹需要新增6万6千户,以应付当代的人口增长与能源短缺问题),该会议做成具体结论包括:

1.企图以长期以来的传统规划手段处理住宅议题是有问题的

2.租屋成本不断攀升是有问题的,对地主加强监管是有必要的

3.「拥有自宅是成功的关键」这样的观念是很英式的,应该可以被解构。英国可以多向荷兰或丹麦这样的国家学习。

4.城市内的棕地(工业用地)应该被重新检视调整用途,并且鼓励投资。

5.鼓励更多私人建造自己的住宅可以是一个解决问题比较有效率且便宜的方式。

6.缺乏国家的住宅标準方针,导致地方社会住宅部门产生一些混乱的现象。

委员会同时指出,成功的LILAC(Low-ImpactLivingAffordableCommunity)生态住宅案例,是值得推广学习的对象,因为这案例「不只是砖块与沙浆混泥土,它是一个社区的重建」。

实际住宅社区案例-LILAC

去年甫获欧洲住宅奖的LILAC社区,号称是英国第一个融合低碳生态生态建筑的可负担社区住宅案(affordableecologicalcohousingproject)[7],是个民间自发性的住宅社区。从2007年计画开始到完工入住,历时了6年之久。这期间,屋主们有无数次的会议讨论他们想要一个怎幺样的共同租住的社区,而这一切都立基在「生态」与「可负担」的愿景目标底下进行。社区中的共同生活起居空间,是凝聚住户的社区核心。2014年出版的”Lowimpactliving:afieldguidetoecological,affordablecommunitybuilding”一书,详叙了LILAC社区催生的历程(作者拟另撰一小文,介绍该社区如何达到生态永续与可负担的共同居住愿景。)。

英国另一个共同住宅组织Co-housing[8],则企图建构一个知识平台,让民间有能力以可负担的方式,组织有共识的一群人一起营造共同生活的住宅社区。

此外,面对居住问题,英国政府的委託研究更全面性的探讨问题癥结及未来发展策略。

英国政府委託研究-居住问题与对策

英国政府委託MichaelEdwards进行的研究Prospectsforland,rentandhousinginUKcities-在去年(2015年)六月出炉[9],报告中对过去几十年英国的土地政策地租与房市做了检视,并针对城市地域性(London/Scotland/NorthernEnglishcities/WestMidlandsvillage/Seasidetown:Hastings/MiltonKeynes)提出未来愿景,并在结论提出住房问题一个结构性的挑战,关乎经济运作,整个国家的福利政策,都市空间规划和地方政府(DCLG),社会保障(DWP,包括住房福利和津贴,社会保障和养老金政策),环境部门(DEFRA),运输及产业(BIS基础设施和地区区域开发),财政部,央行及各準政府部门(半官方部门)……等。

Edwards提出一系列应该同时关注且相互连结的政策领域包括:

●土地所有权及所有权人所扮演的角色

●收入和财富的分配─这两个社会生产之间的分工工资,利润/地租和分配

●来自私部门共同建造社区的独特做法

●需要恢复并多样化住房生产和享用的有非商品化形式

●对主导地位日益增加的财务关係者和中介者角色的关注

●城乡与城际间的经济活动/资产价值和租金失衡

●退休金,继承,税制度与金融体系的监管

文末,面对这幺广的部门及议题,Edwards呼吁,各部门间应通力合作思考以因应相互牵扯的问题。

那幺,除了量以外……

从前述居住问题与政策的相关讨论来看几位总统候选人的居住政策政见,为了实现居住正义,除了社会住宅的提供,期待看到更多的相关政策讨论,至少包括:

1.针对不同区域的居住问题作回应:城乡对房市的需求迥异,所谓的「8年20万户……发展不动产四大新兴产业……为台湾每年提供超过1兆新台币的产值[10]」;倘未能契合地理区域性需求,恐徒增衍生更多都市/社会问题。

2.房屋类型/区位需求:有关房型与政策主体,台北市政府近期(2015年12月)公布的资料,显然比国家住宅政策有更细腻的思考。根据报导及官方新闻稿[11],公共住宅的运用以60%年轻人、30%社会弱势单亲等、10%新的实验的比例作分配;房型以6:3:1比例配置一房、二房跟三房房型。

然,这新闻稿中仍有很多值得深入探讨检视的项目,诸如财务,用地与管理等。此外,文中还是有许多让人困惑的文字,譬如结论处提及,「……整宅公办都更,不仅是心灵上的救赎,而是居民与政府的集体成就……」;「台北的2050,能够与伦敦、纽约、东京、阿姆斯特丹等城市并驾齐驱,甚至超越」。为何整宅公办都更,是心灵上的救赎?台北的2050,哪一方面要超越/或与伦敦、纽约、东京、阿姆斯特丹等城市并驾齐驱?

房屋类型及区位反映入住群体。因而我们要问,在「20万户」的表象下,究竟政策要提供怎样的房型提供怎样的群体?这样的政策又怎幺反映年轻人往都市流动的现象?国家如何看待城乡差异?

3.多元操作方式的可能性:居住权与适足住房权的提供,不一定,不应该,也不可能完全仰赖社会住宅的兴建。因而多元操作方式,相关配套措施,资源的盘整,对整体社会经济结构的回应都应是整体住宅政策的一环。

4.落实参与与对话:

政策目标族群的确立及确保该族群的参与,是获取关键对话的重要途径之一。欣见近日部分地方政府陆续针对居住议题办理公听会/研讨会/论坛。诸如,台北市政府即将展开的一系列台北公共住宅展讲演与展览[12][12],盼见这样的演讲与论坛可以有开放的影音资讯供广大的台湾民众获取。也盼见,政策与其目标族群间可以有双向更深入的对话与互动。

笔者并非社会住宅规划专业,本文仅近日观察台英两地对居住议题的大量讨论之浓缩,盼抛砖引玉,引发更多的激荡跟讨论。

 

[1] 小英推整体住宅政策与各县市协力落实8年20万户社会住宅目标

[2] 租金补助+空屋调配20万户 朱立伦:政策比蔡英文可行

[3]宋楚瑜找朋友──国土规划草案

[4]Crisis,whathousingcrisis?Wejustneedfreshthinking

[5]CommentonSimonJenkins

[6]RadicalnewideasneededtotackleLeedshousingcrisis

[7]Chatterton,P.(2014).Lowimpactliving:afieldguidetoecological,affordablecommunitybuilding.Routledge.

[8]AbouttheUKCohousingNetwork

[9]Prospectsforland,rentandhousinginUKcities

[10]小英推整体住宅政策与各县市协力落实8年20万户社会住宅目标

[11]林钦荣谈公共住宅:60%年轻人、30%弱势、10%新实验比例分配

 台北市公共住宅政策新闻稿

 台北市社会住宅承租办法放宽规定

[12]台北公共住宅展

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